Cartagena de Indias

Las entidades territoriales en Colombia tienen competencias en una amplia lista de sectores, dentro de los cuales se destacan educación, salud, agua potable y saneamiento básico, infraestructura vial y desarrollo rural. De este modo, las acciones para reducir la pobreza (medida principalmente en cuanto a necesidades básicas insatisfechas o calidad de vida y no por ingreso), disminuir las desigualdades territoriales y personales, mejorar la calidad de vida y crear entornos favorables para la actividad económica, recaen en buena medida en los departamentos y municipios del país. Adicionalmente, las entidades territoriales, especialmente los municipios, tienen una gran responsabilidad en la promoción de la democracia local y de la participación de los ciudadanos y sus organizaciones en la vida política y la gestión pública.

Para cumplir con sus competencias y obtener los resultados esperados, el modelo de descentralización en Colombia ha creado las condiciones administrativas, fiscales y políticas básicas. Por una parte, ha distribuido las competencias entre niveles de gobierno, atendiendo a las ventajas de cada uno de ellos y precisando las responsabilidades frente a la ciudadanía. Por la otra, ha establecido un mecanismo de financiación basado en una combinación de recursos propios, transferencias del sistema general de participaciones, regalías y endeudamiento. Adicionalmente, se ha creado un proceso político local con la elección de alcaldes y gobernadores y se han diseñado diversos espacios de participación ciudadana. Finalmente, se ha definido un modelo de gestión pública territorial que comprende los procesos de planeación, presupuesto, información, organización, recurso humano, control y evaluación, entre los principales.

Evidentemente el diseño de la descentralización presenta todavía diversos problemas que pueden ser corregidos mediante reformas constitucionales y legales. Sin embargo, puede afirmarse que se ha creado un modelo de descentralización que ofrece condiciones básicas para que los departamentos y municipios puedan realizar una gestión adecuada.

La información disponible muestra que el modelo puede funcionar. En muchos municipios se han producido y consolidado modelos de gestión eficientes, eficaces y democráticos. Son varias las experiencias de administraciones departamentales y municipales que logran mejorar sustancialmente las condiciones de vida de la población, la cobertura y la calidad de los servicios, la infraestructura, y que estimulan las actividades económicas en su territorio. Igualmente, hay numerosas experiencias de promoción de la participación ciudadana y la transparencia. Sin embargo, desafortunadamente, parecería que estas experiencias positivas no son la mayoría y las estadísticas disponibles estarían indicando que buena parte de los municipios y departamentos están todavía lejos del potencial existente.

Diversos son los factores que inciden en el inadecuado desempeño de las entidades territoriales. En primer lugar, existen problemas de capacidad de gestión derivados de la dificultad, especialmente en los municipios y regiones más atrasadas, de vincular el personal adecuado para el desempeño de las funciones, sea por restricciones financieras o por carencia de suficiente oferta de personal, y por deficiencias en la gestión administrativa derivada de vacíos técnicos y de capacitación. En tercer lugar por el predominio de prácticas de gestión contrarias a los intereses públicos, como el clientelismo y la corrupción.

Las acciones para combatir estos problemas son diversas. Con respecto a los problemas de capacidad se adelantan programas de capacitación y asistencia técnica. Con relación a los problemas de corrupción y clientelismo es necesario modificar aspectos institucionales y reforzar los mecanismos de control y sanción. En cualquiera de los dos casos, se requiere sin embargo, de información adecuada, suficiente y oportuna, sobre el desempeño de las entidades territoriales como medio para conocer en forma concreta la magnitud de los problemas, exigir responsabilidad a los gobernantes y crear condiciones para la participación ciudadana.

De alguna manera, como lo planteara Eduardo Wiesner ya hace varios años, la mejor política es la información. "Son varias las razones por las cuales "el oscurantismo de las finanzas gubernamentales" es tan resistente a las reformas. De una parte, quienes reciben las transferencias las reciben como algo gratuito, como una ganancia neta, cuya utilización es, por esa razón, vigilada con menor rigor que si fueran recursos propios. De otra parte, los que envían las transferencias "desde arriba" ven su principal responsabilidad en la distribución de esos recursos y, prácticamente en nada más. Lo que ocurre después es algo que no es, de facto, percibido como parte de su responsabilidad directa. Se produce así un vacío o limbo de vigilancia fiscal y política donde gigantescas sumas, en términos absolutos y relativos, quedan expósitas de casi cualquier atención gubernamental. Ese limbo, sin embargo, no pasa desapercibido para ciertos grupos políticos que ven en él la oportunidad para fortalecer su poder frente a los ciudadanos o votantes locales." "¿Qué hacer frente a esta situación? La respuesta es de una profunda sencillez. La mejor forma de corregir el oscurantismo y todo lo que de él se desprende es con información. La sola información es ya la mejor política." (pp. 76-77, Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, Colombia: descentralización y federalismo fiscal, 1992.)

Las normas sobre la descentralización y la gestión territorial han establecido varias responsabilidades en materia de información, evaluación y control, pero el desarrollo práctico no ha sido el apropiado hasta el momento. Y es que aunque el país ha establecido un conjunto de instituciones e instrumentos para hacer seguimiento, control y evaluación al desempeño de las entidades territoriales, por parte de entidades nacionales y departamentales, la posibilidad efectiva de contar con información adecuada depende casi completamente de la voluntad política del gobierno nacional y la gestión que realicen las entidades responsables. En estas entidades se encuentran los recursos y así mismo podrían aumentarse en la medida en que sean necesarios. Lograr que estas entidades operen adecuadamente en materia de información sería un paso necesario para contribuir al mejoramiento de la gestión territorial.

Adicionalmente a los mecanismos de rendición de cuentas hacia el gobierno nacional, el diseño de la descentralización comprende como un componente fundamental la rendición de cuentas hacia los ciudadanos y sus organizaciones. En primer lugar, mediante el proceso electoral que establece premios y sanciones a los gobernantes y a los movimientos políticos. En segundo lugar mediante la puesta en marcha de diversos espacios de participación en los cuales los ciudadanos pueden, hipotéticamente, participar en las diversas etapas de la gestión y, particularmente, en la evaluación de resultados. La normatividad colombiana es especialmente generosa en cuanto a la oferta de instrumentos y espacios de participación (referendo, consulta, iniciativa popular, cabildos abiertos, consejos de planeación, comités de salud, comités de los servicios públicos, consejos de desarrollo rural, etc., etc.). Sin embargo, en la práctica el desarrollo de la participación ciudadana es precario y en términos generales los gobernantes territoriales no ponen en marcha políticas y acciones efectivas en esta materia.

El papel de la sociedad civil y los medios en este contexto. En este contexto la sociedad civil y los medios pueden jugar un papel importante en la medida en que contribuyan a generar, analizar y divulgar información y conocimiento que sirva a la ciudadanía y a sus organizaciones para participar en el control, seguimiento y evaluación de la gestión de los gobernantes territoriales. Dada la dimensión del tema –entidades involucradas, recursos, etc.- el papel de la sociedad civil debe enfocarse selectivamente en aspectos estratégicos y en buena medida consistir en ejercicios piloto o de ejemplo que sirvan para estimular cambios en el comportamiento de otros agentes.

Este componente, a través de sus dos líneas de trabajo – Premio a los Mejores Alcaldes y Gobernadores y Seguimiento a la Gestión Territorial-, tiene los siguientes objetivos específicos:

• Estimular el logro de resultados en la gestión pública local y regional.
• Visibilizar las mejores prácticas de los gobiernos locales y regionales para que puedan ser replicadas en el nivel territorial.
• Incentivar una cultura de rendición de cuentas con participación de la sociedad civil en el nivel local, regional y nacional.
• Contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad al nivel local, regional y nacional estimulando la transparencia, la gestión por resultados e inclusión social.
• Incentivar la generación y uso de la información oportuna y de calidad, sobre los resultados sobre las políticas y programas del Estado.